IIGF观点 《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》解读

2021年4月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》（以下简称“《意见》”），这是对于切实推动绿水青山向金山银山转化的引领性的关键文件。结合中央财经大学绿色金融国际研究院在地方开展生态产品价值实现机制的调研与实践工作来看，《意见》从立论到定调，从方向到破题，为生态产品价值实现工作提供了极具指引性的指导。一、《意见》中的立论“坚持保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力”为生态产品价值实现提供了基本立足点。生产力是唯物史观的一个基本范畴，是物质资料生产过程的重要组成部分。目前对生产力的普遍理解即生产力是人类改造自然的能力，包含劳动者、生产资料和生产对象，劳动者与生产资料结合对生产对象施加劳动力，将劳动对象变为劳动产品，这种能力即为生产力。生产力会随着物质生产的积累、生产工具的改进，劳动关系的改变而不断发展。生态文明建设总体制度下，创造性地把生态与生产力紧密联系起来，生态生产力则是“绿水青山”与“金山银山”的辩证统一。尤其值得关注的是，在《意见》中的战略取向中提出：让提供生态产品的地区和提供农产品、工业产品、服务产品的地区同步基本实现现代化，人民群众享有基本相当的生活水平。这意味着将生态产品、农产品、工业产品、服务产品放在同等重要的地位，在生态作为生产要素的投入下，生态产品开始形成价值。二、《意见》中的定调强调政府主导、市场运作的机制设置，是生态产品价值实现的总基调。《意见》在工作原则中首先提出要注重发挥政府的主导作用，充分发挥市场资源配置作用，二者共同推动生态产品价值有效转化。尤其值得关注的是“政府主导”的定调，鉴于多数生态产品属于公共产品，具有外部性、非排他性和不可分割性等特点，在市场失灵的领域发挥政府的作用则尤为必要，必须依靠政府通过制度设计、经济补偿、绩效考核和理念宣贯等强制性的手段，做好对生态产品保护、提升生态产品质量，并最终以制度引导推动生态产品的外部性内部化，使得生态产品价值具备向经济价值转化的基础。包括《意见》中提出的推进自然资源确权登记、开展生态产品信息普查、建立生态产品价值评价体系、制定生态产品价值核算规范、建立生态产品价值考核机制、建立生态产品价值实现推进机制等工作部署占据了文件中较多篇幅，充分反映了政府主导的重要作用。在此基础上，生态产品价值实现也要尊重客观规律，依托市场化机制才能实现长效发展。生态产品交易需要通过市场化手段，才能有更好的价格发现机制。《意见》中提出通过推进生态产品供需精准对接、拓展生态产品价值实现模式、促进生态产品价值增值、推动生态资源权益交易等方式探索建立更广泛的生态产品价值实现方式，即是为以市场化推动生态产品价值实现提供思路。三、《意见》中的方向《意见》围绕生态产品价值实现，共提出了六大措施，分别是生态产品的调查监测机制、价值评价机制、经营开发机制、补偿机制、保障机制、推进机制，共同构成了生态产品价值实现的系统性思路。图 1 生态产品价值实现工作路线图调查监测机制旨在明确自然资源权属、摸底生态“家底”，是实现生态产品价值两项基础性工作之一。自然资源确权，既要从所有权层面明确主体责任——目前已经全面铺开了省级层面自然保护地、江河湖泊、森林草原等自然资源生态空间确权登记等相关工作，已有超过27个省（区、市）人民政府印发了自然资源确权登记总体工作方案。也包括从权利分立层面明确经营主体，即《意见》中“合理界定出让、转让、出租、抵押、入股等权责归属”所隐含的深层含义。价值评价机制包括建立价值评价体系、制定价值核算规范、推动核算结果运用三项内容，是摸清生态“家底”后开展价值评估的重要阶段，也是生态产品价值实现的第二项基础工作。在生态产品价值核算方面，已有目前已有内蒙古、浙江丽水、江西抚州、福建厦门、深圳等省市已经完成生态产品价值核算，并构建了标准化的区域生态产品价值核算体系，随着生态产品价值核算规范不断统一，未来生态产品价值核算规范有望实现全国统一，为建立全国范围的生态产品交易奠定基础。此外，《意见》所提出的经营开发与价值补偿等形式，其实质反映了以“交易”为基础的价值交换，无论该交换是通过市场化经营实现还是包括跨地区行政合同在内的生态补偿予以实现，其实质都是基于生态的付费。生态产品价值实现保障和推进机制的提出则与经营开发和补偿机制相互作用，将进一步拓展生态产品的价值。譬如“生态资产权益抵押+项目贷”将有助于盘活生态资产，为未来生态农业、生态旅游业、生态工业等主要的生态产业化路径提供重要的融资渠道，但是必须以生态产品的可交易和流转为前提，否则将难以对金融机构产生足够的吸引力，而交易成熟的市场则能够撬动更大的金融支持，实现1+1>2的发展效果。此外，对于生态环境保护的利益导向机制、价值考核机制等均对地方政府和社会群众开展生态环境保护和生态产品价值创造与转化等工作形成较大的驱动力。四、《意见》中的破题《意见》中提出“允许试错、及时纠错、宽容失败，保护改革积极性”，这对于生态产品价值实现工程是极为重要的。由于生态外部性的问题，当前的经济制度、产业发展制度等都不同程度存在着生态产品价值实现的掣肘，包括土地、产业一二级联动开发中的制度壁垒，生态补偿精准性要求而产生的政策壁垒，地方GDP考核目标下的发展壁垒等，但《意见》中均给出很好的破题。譬如“探索在编制各类规划和实施工程项目建设时，结合生态产品实物量和价值核算结果采取必要的补偿措施”的建议，为探索建立基于项目与生态之间的补偿提供可能；“鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩，对开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体，在保障生态效益和依法依规前提下，允许利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游获取收益”的建议，为联动开发提出方向；“鼓励地方政府在依法依规前提下统筹生态领域转移支付资金，通过设立市场化产业发展基金等方式”为提高生态补偿资金的使用效率提供参照；“鼓励通过政府管控或设定限额，探索绿化增量责任指标交易、清水增量责任指标交易等方式”是破题当前生态产品外部效益内部化的关键性举措，也是政府主导的重点表现；而“推动落实在以提供生态产品为主的重点生态功能区取消经济发展类指标考核”的提出，无疑为地方政府破题经济发展与环境保护提供有力支撑，这也是与我国国土空间规划更相适宜的发展措施。四、地方开展生态产品价值实现机制的实施建议系统性思维破局。生态产品价值实现一定是一项系统性工程，是需要政府主导的、具备发展定力与破题勇气的全方位话题。这既归因于生态本身的外部性较为强烈，也与生态产品价值实现所需的部门协作有极大关系，其中包括财政与金融的协作，譬如如何将生态补偿与金融支持做衔接，可以既提高补偿资金使用效率与质量，也为金融安全性注入强心针；也包括产业要素流动性的创新，譬如土地开发、产业开发等具体项目维度的创新，以及将生态供给纳入城乡分配考虑因素、将生态供给纳入财政资金分配等格局上的创新。生态产品价值实现是一项涉及生态、资源、产业、金融、财政、技术等综合性议题，“九龙治水”很容易造成“按下葫芦浮起瓢”的情况，为此形成统筹发展的能力、破题创新的勇气对于地方开展生态产品价值实现尤为关键。夯实基础性工程。从研究团队开展的实际工作来看，包括《意见》中明确的方向，以生态产品调查监测机制、生态产品价值评价机制为代表的基础性工程是开展生态产品价值实现系列制度设计的前提。在实践中经常会遇到：生态产品是什么、生态产品有什么价值、生态产品的价值能否被市场认可、生态产品的价值归属于谁等实操性问题，而这反映出的关键，即是要夯实生态产品价值实现的基础性工作，包括目前已经开展的生态产品确权，虽然在实操中遇到历史性问题、民生问题等推进上的阻碍，但明确生态权益的归属，无论是从“科斯定理”等学术研究角度，还是从实践中已经取得成功经验的地区来看，都是极为关键的基础工作。把握局部的平衡。生态产品价值实现的一个现实问题，是要为生态付费，无论是基于市场化生态补偿而形成的未来面向企业的成本付费需求，亦或是通过环保税调整以使基于环境的收费能够真正反映生态环境的本身价值，无疑将增加地方企业的发展成本，在招商引资的背景下如果某项制度尚未全领域实施，或者该地方难以在其他领域形成招商引资的明显优势，那生态产品价值实现的部分做法无疑会增加地方经济发展的难度。为此把握局部的平衡尤为关键，譬如是否可将向排放企业等征收的环保税或者项目公司基于生态补偿而支付的额外的支出，作为对标支持企业绿色技术发展、产业发展的绿色基金？通过把握局部的平衡，开创更多新的操作模式，对于生态产品价值实现仍有极大的想象空间。作者：施懿宸 中央财经大学绿色金融国际研究院副院长、长三角绿色价值投资研究院院长任玉洁 中央财经大学绿色金融国际研究院高级研究员、长三角绿色价值投资研究院高级研究员梁楠楠 中央财经大学绿色金融国际研究院研究员、长三角绿色价值投资研究院研究员