周其仁 体制成本与中国经济

中国经济的发展举世瞩目，但对其认识与解读不尽相同。早在2017年，著名经济学家周其仁教授曾发表《体制成本与中国经济》一文，认为体制成本乃是中国经济高速增长及起落变化的关键原因。体制成本，即是体制确立、运行和改变所耗费的资源。周教授在论文中着重强调，中国经济在1978—2008年间高速增长，得益于改革开放降低原先高居不下的体制成本，从而在全球化中发挥出比较优势。这是中国经验的根本。但在增长过程中，中国的税费和其他法定缴纳、寻租以及贪腐和奢靡开销过快提升，导致中国在应对全球竞争格局新变化时承受了新的压力。中国需要通过结构性改革大幅度降低体制成本，以实现持续增长。虽距离首次发表已六年，但“时间的玫瑰”仍常读常新，智纲智库将本文推荐给大家，以期给各位启发。作者：周其仁 北京大学国家发展研究院教授，著名经济学家来源：本文首发于《 经济学》第16卷第3期 ，后录入《产权与革命》一书。中国经济早就引人瞩目。不过，人们对中国经济有着不尽相同的理解、解释和判断。本文选取一个角度参与讨论，中心论点是，体制成本是理解中国经济高速增长得以发生及其继续变化的关键。新问题：解释中国经济起落自改革开放以来,中国经济经历了30年高速增长。对此，经济学者做了系统回顾。2008年7月，年近百岁的诺奖得主科斯教授在芝加哥大学组织了总结中国经济制度变革经验的学术研讨会。是年年底，国家统计局发布公告，2008年中国经济年增长率为９.６％,虽比上年有所降低，但还是达到1978年以来30年平均增长率。次年，中国超越日本成为世界第二大经济体。再过一年，中国成为全球最大出口国。2013年，中国又成为全球最大贸易国。2014年,国际货币基金组织以购买力平价方法计算，宣布中国经济总规模超越美国成为全球第一。也恰从2008年开始，中国经济增长态势开始发生新的变化，虽然2009—2010年因施加强刺激政策而维系了高增长，但下行压力终究尾随而至。回头看，2007年第一季度中国GDP折成高达15%的年增长率，应该是一个增长阶段结束的空谷绝响。不过几年光景，世界第二大经济体减速一半以上。这里带出一个新问题，如何阐释中国经济的起落？分开来处理，可以增长解奇迹，下行析成因。但如果我们不满足于此，希望在一个简明框架里获得对中国经济戏剧性变化一以贯之的理解，那就还须付出努力。下文从一个核心概念入手，试图在这个概念的基础上扩展相关分析，这个概念就是“体制成本”。什么是体制成本？人们熟知“成本”，那是任何经济行为主体要获得收益都不得不支付的代价。成本包括货币的、非货币的，时间的、精力和精神的，抽象出来作为谋求任何收益所必不可少的付出，构成经济行为最基本的约束条件。可是在过去很长时期里，从事经济实务人士以及经济学家和管理学家，关注重点一直集中于生产成本，即为生产某物所不得不发生的各项支付。唯有当大规模生产伴随大规模交易的现代经济成形之后，生产成本以外的成本才开始引起注意。1937年，年轻学者科斯首先提出“交易成本”概念，他发现运用价格机制配置资源本身并不免费。因为存在着正的交易成本，市场里就存在企业和多种多样的经济组织，虽然以往的经济学思维往往对此视而不见。这一朴素发现，改变了现代经济学的基础。无独有偶，也很年轻的中国经济学家张培刚在20世纪30年代从事抗战经济问题的研究时，也提出“纯商业费用”概念。他观察到当时湖南、江西等地的中国农民很穷，生产粮食的成本极低，但在沿海城市如宁波的粮食市场上，内地大米却竞争不过远道而来的泰国大米。经过仔细调查，张培刚发现从内地农村产地到沿海城市销地之间，经商成本过高是问题的关键，诸如地方割据、关卡需索无度及种种其他麻烦的顽固存在，把本来很有竞争力的内地大米排斥到沿海市场之外。他的结论是，如果有效改善商业通道，节约纯商业费用，战时中国的粮食供应将得到改善。考虑到当时张培刚还不可能读过上述科斯那篇论文，我们可以说一位中国学者独立发现了在生产成本之外还存在其他成本。这再次说明，当学者直面真实世界时，有机会提出一个新概念来阐释可观察到的反常现象。经历多年沉寂之后，“交易成本”终于引起学界注意并得到进一步阐释。1969年，后来获得了诺贝尔经济学奖的阿罗提出，科斯提出的交易成本实际上就是“一个经济体系运行的成本”。他因此打通科斯经济学与古典经济学传统的关系，因为在斯密那一代学人那里，最关心经济体系的运行，而不是孤立而零碎的经济活动。另一方面，科斯的一些追随者则把交易成本概念扩展为“制度成本”。这是说，在直接生产之外需要付出的代价，还远不止狭义的交易成本。以中国为例，计划经济时代省市互相串换计划分配物资，各地到中央计划部门跑要投资和建设项目，农民冒着“割尾巴”风险在黑市上交易自留地产品，以及那一波又一波频频发起的运动，虽然与狭义的交易无关，却无一不是在直接生产之外的巨大耗费。在真实世界，制度无处不在。人们从事生产、消费、储蓄、投资等各项经济活动，无不受制于特定的产权与契约安排，无不组成特定的组织与机构，如家庭、社区、企业、市场、货币体系、立法、税收与政策制定、政府及一系列监管部门。这些交织到一起的组织、机构和制度，不仅源于个人的自愿选择而自发生成，而且受到传统、流行观念与“社会强制力”的作用而被构建。因此，为了在交易成本（或“纯商业费用”）和制度成本的基础上继续前进，我们要把观察和分析的重点转向成体系的制度，特别要关注那些由社会强制实施的组织与制度怎样影响个人的选择，并以此影响经济运行。本文使用的体制成本，是指经济运行所必须支付的一种成本。体制由一系列制度构成，运行于由社会强制执行的产权与合约的基础之上。举凡体制确立、运行和改变所耗费的资源，就是体制成本。体制成本的性质和变化，对经济增长的影响至关紧要。与狭义的“交易成本”或“纯商业费用”相比，“体制成本”不但可以扩展到对形形色色非市场交易行为的分析，而且可以深化对市场及非市场行为的一般理解。人们习惯于把市场交易视为利益诱导下的自愿选择和契约组合，因此无须涉及那些带强制性质、包括合法强制的力量与机制。“体制成本”则不同。作为真实世界里约束人们行为的一组集合，社会强制力包括流行观念、政府权力以及由此生成的政策制度禁止或许可，从一开始就是经济体制不可或缺的要件。对体制成本的观察和分析，涉及国家行为，离不开国家理论。与“制度成本”相比，“体制成本”更强调成体系的制度而非单一的、个别的制度安排，特别是把重点放到约束着自发自愿行为的社会强制力本身的约束条件。回溯过去，狭义的交易成本和单一的制度成本，可以看作是体制成本的局部或特例，我们的认知从局部和特例开始，走向更一般的抽象。“中国奇迹”的奥秘在于大幅降低体制成本中国经济高速增长并不是一个自然现象。远的不提，1980年中国制订1981—1985年计划（即第六个五年计划）的时候，确立下来的年平均增长目标不过是4%，“争取达到5%”。为什么处于高速增长起点时段的中国，定下那么一个事后看来低估自己潜力的增长目标呢？因为当时中国经济面临难以突破的瓶颈。最大问题是在当时这个“十亿人口、八亿农民”的国度，吃饭问题还没有解决，占人口绝大多数的农民非常贫困，无从支持工业和城市发展。那么，为什么农业拖腿、农民贫穷？答案是存在严重的体制障碍：不论政府多么急切地希望发展农业生产，也不论几亿农民多么急切地希望改善生活，当时成体系的经济体制，运行效果就是事与愿违，怎么也打不开鼓励农业增产的阀门。是的，并非单项制度或单项政策，而是成体系的、彼此纠缠到一起的观念、制度安排和政策措施，共同导向此类困境。这里首先是人民公社生产制度，集体出工、集体劳动、集体分配，虽享有一定规模经济的好处，但因难以准确计量个别社员的付出与贡献，从而难以调动生产劳动的积极性。不仅如此，那种集体生产模式还常常因错误指挥和武断命令而遭受严重损失。其次，农村土地的集体公有一旦建立，似乎就再也不需要也不允许在农民家庭之间划出必要的土地产权界限。再次是农产品统购统销，由政府全盘管制农产品流通，政府一手定价定量收购，一手定量定价在城市配给，基本排除市场机能。最后，为了维系农产品生产，国家禁止农民外流，不得自由转入收入较高的非农业部门。在这种情况下，即使拥有数量充沛的生产要素也无济于事。劳动力不能自动转为生产力，庞大人口不但带不来红利，反而成为包袱，最后导致严厉的生育控制政策出台。按照传统分析，生产者之间的激烈竞争导致较低的产出品价格，从而激发需求增加，转过来拉动供给。但此分析忽略了一点：过高的体制成本妨碍要素的有效组合，从而限制产出增加，结果就在农业生产要素极其充裕的条件下，农产品却长期供不应求。于是，低农业生产成本——它的另一面就是农民贫穷——与农产品短缺长期并存，成为中国经济增长难以克服的瓶颈。这说明，需要对体制成本做出恰当分析，才能理解长期得不到解决的那些中国经济问题的症结。中国解决上述难题是靠体制改革。由于制度障碍并非孤立个别，而是自成一套体系，破解之道就是必须多管齐下。当时先实施的治标政策是休养生息：政府动用极为稀缺的外汇，增加进口粮食以减少征购量，让负荷过重的农业、农民和农村缓一口气。接着政府又动用财政资源——当时要靠赤字维持——提升超额出售农产品的收购价，在边际上增加农民增产的激励。更重要的是解放思想，尊崇实践是检验真理唯一标准的务实哲学，鼓励地方、基层和农民突破原有体制的束缚，大胆改革创新。特别是当安徽、四川等省区自下而上冒出来包产到户的时候，中央政府不失时机地运用自己的政治权威给予底层自发改革以合法化承认。结果，仅仅几年时间，在农业生产大幅增加的基础上，中国农业从生产、流通、分配到土地产权制度，渐进而又全盘地推进了改革。很清楚，被历史短缺和农民贫困逼出来的改革，大幅度降低体制成本，才打开了充分释放原本数量充裕的农业劳动力转化为现实生产力的阀门。农业增产、农民增收，从供给和需求两个侧面支持了国民经济增长。安徽凤阳小岗村部分大包干带头人合影回头看历史检验了以下结论：农村改革这场奠基礼，突破了1981—1986年中国经济原先计划“保四争五”的格局，为后来中国经济更高速增长创造了条件。到20世纪80年代中期，人们已经明白，中国并不需要把八亿农民束缚在农业和农村。数以亿计的“农村剩余劳力”转向生产率更高的非农产业和城镇部门，构成中国高速增长的扎实基础。不过，这波经济潜力的释放要求突破更为严重的体制障碍，包括对从事工业和城镇经济活动的国家垄断，也包括对非公经济包括个体户、私人合伙以及民营企业雇工经营的法律禁止。给定那个时代背景，这两大障碍比承认农业家庭经营更难以逾越，因为触及更成体系的意识形态、法律以及习俗惯例。幸亏中国已积累了渐进改革的经验，那就是允许和鼓励先行先试，从局部地方的改革试验入手，直到新选择所表现的经济社会效果为多数人接受，再完成改革的全局合法化。大体到20世纪90年代，在经历了一轮又一轮思想政治方面的反复之后，中国特色社会主义市场经济体制终于得以确立。更大挑战接踵而至。中国突然爆发出来的务工经商生产力，到哪里去寻找能够容纳得了它们的市场？出路是融入全球化。首先是借力发达经济体的市场。这也是从实际出发的选择，因为日后凸显的中国制造能力并非内生而成，从一开始，包括来自发达国家的资本、技术以及商业模式，就参与中国制造能力的形成。后来被称为“世界工厂”的中国，靠全球市场消化自己惊人庞大的生产力，合乎逻辑。通常看法，经济学上历久弥新的比较优势定理，应该是分析中国经济崛起最合适的分析框架。问题是，比较优势理论要获得用武之地，需要一个必不可缺的前提，那就是在发达国与后进国之间存在大规模贸易。问题是，究竟具备什么条件，潜在的比较优势才被唤醒并受到强有力激发？无须强调，潜在的低生产成本从来就不会自动生成比较优势。关键是能不能消除妨碍生产活动的体制束缚。不幸的是，潜在超低的生产成本常常伴之以极为高昂的体制成本，妨碍经济运行，以至于本来有机会显露的竞争潜能，根本无从发生。人口多包袱重，劳力多就业难度大。若问为什么在那种情况下劳动密集型产业搞不起来，答案是原本极低的生产成本受到极高体制成本的拖累。更具有决定意义的是，倘若落后国不开放，根本拒绝与他人比较，那又怎么可能谈得到比较优势？中国的基本经验不是别的，正是经由改革开放大幅降低体制成本。这是实现经济增长的前提。举其大要，破除国家对工业和其他较高收益产业的行政垄断，欢迎外资落地，鼓励民营企业发展，解除国际贸易的国家专营，启动汇率改革（特别是主动减除严重的本币高估），持续改革进出口体制，根本改善外贸服务，所有这些改革硬仗，一役也不能少。归结起来，就是把先前几乎无穷高的体制成本大幅度降下来，同时也包括降低中国人接受一切先进技术管理知识的学习成本。在此前提下，中国潜在生产成本优势才开始得到激发，中国出口才开始发力，世界也才得以发现中国经济拥有惊人的比较优势。因此，真实的中国经验是以降体制成本为纲领，靠改革开放释放出中国在全球市场的比较优势。为理解和阐释中国经验，有必要扩展比较优势的内涵，把生产成本与体制成本一并纳入分析框架。体制成本的经济规律和重新上升体制成本也是成本，终究服从成本行为的一般规律。在经济学理论上，所有成本曲线一律先降后升。所以如此，传统解释的是边际收益递减。那是说，随着经济规模扩大，在合理的要素结构范围内，增加某一要素的投入，会在边际上带来产出增加，此时对应于产出规模，成本下降；但是过了合理临界点，增加某要素投入带来产出增量不增反减，于是成本曲线见底回升。中国的现实让我们格外关注体制成本。体制成本不是个别生产者、消费者或个别厂商在竞争中为获利所自愿支付的成本，而是成体系的、即使行为个体不自愿也非承担不可的成本。这类体制成本具有强制缴纳的性质，不受一般市场竞争和讨价还价的约束，因此更不容易得到合理节制，可能比生产成本和交易成本曲线更早、更大幅度上涨。让我们先看一组中国数据。根据国家统计局的数据，1995—2012年间，中国名义GDP从60 793.7亿元到518 942.1亿元，共增长8.5倍。这显然是战后大国难得一见的高速增长。不过无可避免，中国高速增长也必须付出代价即成本。对此，人们曾普遍关注，是不是劳力成本的过快增长削弱了中国制造的竞争力？不过我们发现，同期全国工资总增长8.7倍，几乎与名义GDP增速持平，并没有特别快于经济总增长的出格表现。期间大大快于总经济增长的，是以下几个变量：第一，税收，同期全国税收总额增长了16.7倍，相当于经济总量增长倍数的197%，或工资总额增长倍数的192%。第二，包括税外收益的财政收入，期间增长了18.8倍，快于税收增长。第三，全国社保缴纳，期间共增长28.7倍。第四，土地出让金，同期全国土地出让金总额增长了64倍。以上诸项，都是为生产附加价值所必须付出的成本。加到一起，在以上观察期中国经济运行的一个显著特征，是法定的、带强制性成本项的增长速度，不仅大大超过经济总增长速度，也大大超过受市场法则支配的其他成本项的增长速度。这说明，转型中国在取得高速增长成就的同时，尚没有形成持续约束体制成本增长的有效机制。这是渐进改革远没有到位的表现，也必然对中国经济的持续增长产生消极影响。比照早期以“解放思想、放权让利”为纲领的改革，随着中国开始在全球市场上因发挥比较成本优势而实现高速增长，一度大幅降低的体制成本又重新掉头向上，并以远超高速经济增长的更高速度回升。实际情形很像一匹巨型骆驼，早期减负促其迅跑，却在高速行进中不断被加载越来越沉重的负担，终于令其前行乏力。本文认为，对于一个迄今为止靠比较成本优势在全球立足的经济体，中国高速增长轨迹的变动，可用体制成本的下降和重新上升给予解释。还有一些体制成本，或难以在统计上得到反映。观察表明，经济活动中涉及产权界定、合约纠纷、新产品开发与相关市场准入、政府专营范围变动、行政诉讼和民事案件审理等事务，无一例外，都需要在直接生产成本之外另有耗费。虽然这类广义的交易成本或本文定义的体制成本在一切所谓成熟的市场经济中也照样发生，但对中国这样一个转型经济而言，这些非生产成本的形态还是颇具特色、自成一家。以笔者曾经研究过的民营快递案例来简要讨论这类成本的性质。随着商业活动频繁，诸如商业文书、样品以及后来大成气候的电商包裹的快递业务蒸蒸日上。20世纪90年代民间出现“小红帽”，而联邦快递等五大国际物流公司也先后进入中国市场。可是，快递业务起步就面临新问题：非邮政机构有权经营快递吗？邮政部门持否定立场，因为80年代通过的《邮政法》，明文规定送信业务属于国家专营。新问题是，原先的法规到底能不能自动覆盖过去从来没有出现过的新业务？对此原邮电部的立场是，为保护公民通信自由，非坚持邮政专营不可。于是，争议重点转到新兴快递商业包裹，究竟是不是还属于原先的“信件”范畴。利益纠葛使咬文嚼字成为一门必修课。何谓“信件”？1990年的《邮政法实施细则》指明，“信件包括信函和明信片”，而“信函是指以套封形式传递的缄封信息载体”——按此释义，套封传递并缄封的《二十四史》、《资本论》或《大英百科全书》，是不是也统统可以划入信函？还有，何谓“其他具有信件性质的物品”？该部颁细则声明，“是指以符号、图像、音响等方式传递的信息的载体”。考虑到中国人对常用语汇的理解可能有所不同，该细则还特地宣布，邮政专营的“具体内容由邮电部规定”。甚至恐怖分子在“9·11”袭击美国的后遗症，也为中国延伸邮政专营添加了一段插曲。2001年11月15日，为防止已在美国有报道发生的炭疽病毒事件蔓延到中国，国务院办公厅紧急通知，要求“加强信件、印刷品等寄递业务管理，防止炭疽杆菌传播”。据此，笔者当时发表评论指出，这些有悖常理的不当行政管制，要保护的仅是邮政部门过时的专营特权，与防炭疽病毒一点也不相干。上述案例，在高速增长的中国经济里似乎小到不足为道。不过深入案例，才清楚认识中国经济所遭遇体制摩擦的经济性质。很明白，在直接生产成本或直接服务成本之外，经济运行还要支付其他耗费。这些“额外的”代价，可以大到足以让许多商业活动根本无从发生。也不要以为这个案例发生在新世纪之初，随着时间展开，那些阻碍创新、抑制投资、干扰就业增加的体制成本就会自动降低。观察表明，新世纪初中国经济摆脱上一轮通缩重新走强之后，“宏观调控”压倒了“打破行政垄断”的改革部署，不当管制重重叠叠，行政审批愈演愈烈。2012年新一届政府再次高举“放权让利”，以此对冲经济下行压力，由此而来。新一届政府宣布要清理废除行政审批文件，多达成百上千，其中绝大部分都不是计划时代的遗产，而是在新世纪以来的经济高速增长中，行政部门左一项右一项加到经济运行中来的。此外，转型腐败是一种成体系的、由转型进程内生的体制性腐败。虽然个别贪腐可以对体制运行产生某种润滑效果而在客观上具有某种生产性，但随着腐败行为的蔓延和体制化，它像扩散的癌细胞一样迅速吞噬健康的经济细胞，因而是实现持续增长的死敌。奢靡的逻辑结果类似腐败，那些与日俱增的巨大花销，也终究要露出压抑经济增长的真实面目。结论：体制成本至关紧要本文定义的体制成本，是“成体系的制度带给经济运行的成本”。它不但包括由前辈学者原创、极富启发性的交易费用或纯商业费用，而且包括在市场以及非市场环境里通过一系列制度强加给各方当事人的成本，其中包括税费、管制、审批、法律政策的限制及禁止，以及围绕希冀这些变量发生变化的观念、舆论、公共政策辩论以至于政治竞争等相关耗费。强制性成本之所以得以普遍发生，是因为任何经济活动都离不开国家及其代理机构或代理人参与其中。在产权受到合格保护（这本身就是一种国家行为的结果）、资源利用基于自愿选择的场合，形形色色的契约真要得到执行，在事实上离不开合法强制力居中提供服务。在命令经济即国家直接配置资源的场合，强制力内生于政企合一的行政经济综合体，体制成本直接构成经济体系的运行成本。在任何一种情况下，国家强制力都参与经济运行，经济增长都支付体制成本。体制成本为零的世界，不过是想象中的乌托邦。转型——从计划命令经济转向市场经济——就是体制变革，即一系列制度发生转变从而影响经济体系的运行。由于体制变量在转型经济中居于更为显著的中心位置，因此超越直接生产成本和狭义交易成本的体制成本，相对容易被纳入转型经济研究者的视野。要理解和阐释转型经济的种种现象，诸如变革动力、阻力与摩擦、潜在生产力的突然释放、长期经济走势的起落，皆离不开对体制成本的分析。中国经济提供了一个难得案例。改革前令人难堪的贫困，同时意味着拥有极为低廉的直接生产成本，表明在中国经济体内蕴含着极为巨大的潜在比较成本优势。要解决的问题，是把高昂的体制成本大幅度降下来，为此必须打破原有体制坚硬的外壳。改革开放实现了以上使命，经由一系列制度变迁——观念的、法律的、成体系政策设计与组织安排的转变——使得中国潜在比较优势在全球市场上破门而出，由此改变经济体系运行的轨迹与绩效，创造了高速增长的中国奇迹。因此，理解中国经验的基本线索，不是别的，正是以一系列制度的变革大幅度降低了经济体系运行的成本。不过，改变了世界经济格局的伟大中国成就，并没有也不可能改变冷峻的经济法则。成本曲线终究先降后升，体制成本甚至在高速增长中升得更急。伴随高速经济增长，人们观察到曾经大幅下降的体制成本重新上升，表现在税费和各种法定负担以快于经济增长率的速度增长，行政审批叠床架屋，设租寻租行为有增无减，必要的市场监管缺位与不当行政管制层层加码并存，所有这一切只能列支在体制成本项下的因素，合成了一个负面结果：单位产出要承受日趋加重的成本负担，并由此削弱中国经济在全球的比较竞争优势，拖累一向靠成本优势发力的中国经济增长。形势很清楚，以全面深化改革抑制并扭转体制成本重新急升的势头，是中国经济持续增长必不可缺的前提条件。（完）2023再出发·智纲智库战略研究院白皮书正式发布